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晋冀鲁豫根据地的经济立法研究 晋冀鲁豫根据地是华北游击战争的心脏和神经中枢，根据地存在的11年间，边区政府颁布了近千条与经济立法相关的法律文献，分散在各类文献选编和专题汇编中，涉及经济建设的各个方面。这些文献选编和专题汇编都已经公开出版，据粗略统计，直接涉及晋冀鲁豫根据地经济立法的有20多本，间接涉及的有30多本。本文以丰富的史料为基础，着力研究晋冀鲁豫根据地的经济立法概况，以期总结出经济立法的经验。 一、晋冀鲁豫根据地经济立法的背景、原则与机构 晋冀鲁豫根据地开始于1937年底，1941年7月边区临参会选举成立边区政府，统一太行、太岳、冀南、冀鲁豫四个行政区，共辖149县，21个专员公署，所辖地区内，东自津浦，西临汾河，南起苏豫，北迄冀晋，幅员之大，人口之多，在华北各抗日根据地，堪称第一。根据地内资源物产丰富，地域辽阔，自然面积大约60万平方里，人口众多，据晋冀鲁豫边区政府1946年3月统计，全区有人口2800万。在抗日战争时期，晋冀鲁豫根据地是八路军总司令部和中国共产党北方局的所在地，是华北游击战争的心脏和神经中枢。 在抗日战争期间，经济立法是根据地经济建设的重要保障。由于战争形势和财政经济形势的变化，经济立法在不同时期有不同的指导方针。时任中共中央财政经济部部长的李富春指出，决定抗日根据地财政经济政策的第一个根据，就是要使政策的实行能够适合当前中国抗战建国的目的，第二个根据是要使政策的实施适合敌人的经济侵略政策，树立长期抗战的经济基础。他认为这两个根据，是抗日根据地财政经济政策的基本原则。1942年冬，毛泽东明确指出“发展经济、保障供给”是经济工作和财政工作的总方针，也是经济立法的指导方针。在这些方针的指导下，逐步总结出以下立法原则：①量出为入为主、量入为出为辅，保证财政收支平衡的原则；②公私兼顾、以公为主、共同发展的原则；③合理负担的原则；④战时节约紧缩开支的原则；⑤统筹统支为主、自给自足为辅的原则；⑥财政支出上军费第一的原则。 各敌后抗日根据地依据这些原则，制定了符合本区域的经济法律法规，逐步完善根据地的法制建设。晋冀鲁豫根据地的经济立法基本贯彻了这些原则，在实际法律制定中，具体遵循了统一战线、“发展经济、保障供给”、因地制宜三个原则。 抗日战争时期，晋冀鲁豫根据地并没有明确设立专门的立法机构，边区各级政府和参议会掌握着立法权，是边区实际的立法机构。 根据党中央的决定和中共中央北方局关于成立晋冀鲁豫边区临时参议会的指示，1941年3月2日，“冀太联办”邀请边区党政军民各界代表商讨关于成立边区临时参议会筹委会的问题。4月5日，临时参议会筹委会（简称临参会）正式成立。临参会名义上虽是临时性质，但它代表人民的最高权力机关，具有民意机关的一切权力。临参会的职能相当于今天的人民代表大会，是边区政府实际上的立法机构。 边区政府和议会下属的各级政府和议会，在不违背边区政府法规政策的基础上，也可以制订该县或区的单行法规。1945年2月20日，晋冀鲁豫边区政府及驻委会修正通过了《晋冀鲁豫边区县议会组织条例》，其中规定：县议会在不与边区参议会及上级政府的决议与法令相抵触时，拥有制定并复决本县单行法规的职权，发生抵触时则应服从上级的决议与法令；县政府执行县议会之决议，并受边区政府及专员公署之领导，在不抵触上级政府法令下，可以制定单行办法，但须经县参议会通过或追任，并呈请边区政府审核备案。 中共中央、中央政治局及西北局、边区高等法院等拥有立法权力的机关在制定总体法律和发布指示时，都会涉及晋冀鲁豫根据地的经济立法，很多是直接对该区的指示、方针和命令，因此，这些机关也是该区的经济立法机构。此外，除上述立法机关外，在根据地内实际上还存在着一些拥有立法权力的部门和机构，如太行、太岳行政联合办事处、冀南行政主任公署。他们制订、颁布的一些决定、命令、指示、通知等都是指导边区各种实践活动的法律，是构成边区单行法规的重要部分，如《中共中央北方局对晋冀豫边区目前建设的主张》（1941年4月5日）、《晋冀豫区党委关于经济建设问题的决议》（1939年）、《冀南行政主任公署关于加强税务工作的通令》（1940年4月8日）等。 二、晋冀鲁豫根据地的财税立法概况 1937年8月，《抗日救国十大纲领》颁布，其中规定战时的经济政策是财政政策“以有钱出钱及没收汉奸财产作抗日经费”为原则。晋冀鲁豫根据地在中央方针的指导下，基于本区发展状况，于1941年9月1日公布了《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》。纲领中明确指出，根据地要努力加强经济建设，增加边区财富，加强对敌经济斗争，力求根据地物质资源自给自足，打破敌人经济封锁，实现征收统一累进税、减租减息、取消不合理赋税等经济政策，由此，确定了晋冀鲁豫根据地经济建设的准则。依据根据地的实际状况，边区政府总结实践经验，先后制定了土地、劳动、税收、工商业、金融等方面的经济法规。这一时期根据地的经济立法具有鲜明的抗战色彩，代表了最广大人民的根本利益，为根据地的经济发展和抗日战争的胜利发挥了作用。 晋冀鲁豫边区政府在施政纲领的指导下，逐步统一了财政工作，合理征收赋税，规范财政收入，根据地财税立法逐步走向规范化。据不完全统计，在晋冀鲁豫根据地存在的11年间，发布了近400条法令，包括法律法规、指示、训令、通知等，涉及财税立法的各个方面。 晋冀鲁豫根据地的财税立法主要表现为三个方面:1、财政管理法规；2、财税收入法规；3、财政支出法规 1、财政管理法规 晋冀鲁豫根据地的财政工作主要经历了三个阶段：开创阶段（1937年7月至1940年3月）；逐步完善的阶段（1940年4月至1943年10月）；取得显著成就的阶段（1943年12月到1945年9月）。在开创阶段，根据地的财政工作是建立在落后、分散、个体的农业经济和以私有制为主的多种经济形式并存的经济结构之上，财政收入大部分来源于靠农民的赋税，各地区缺乏统一的财政管理法规，各自为政，法令混乱，少有关于财政管理工作的法令颁布。1940年4月，根据地的财政管理法规逐步完善，为克服地方部队自收自用、任意募捐、浪费贪污等不良现象，晋冀鲁豫边区政府依据中共中央和北方局指示发布了关于统一财政的法律法规。中共中央先后颁布了《中共中央书记处关于财经工作的指示》、 《中共中央书记处关于财政经济政策的指示》，根据这些指示，1940年4月，黎城会议召开。1942年7月27日，《晋冀鲁豫党委关于整理财政，进行生产渡荒，增强支报前线的决定》颁行，根据地高度重视整理财政工作。这些法令的颁布与实施，为晋冀鲁豫根据地财经工作由分散到统一、由混乱到制度化奠定了基础，逐渐建立起了一套比较完整的管理制度。 1943年12月到1945年9月，根据地财税管理法规取得显著成绩。边区军民依靠自己的力量，粉碎了日军的军事围剿和经济封锁，战胜了严重自然灾害，从根本上解决了财源问题，财政制度走向规范化。1945年1月1日，《晋冀鲁豫地区暂行财务行政制度》颁行，具体规定了边区岁入岁出款项、粮食及地方岁入岁出款项、粮食之审计、会计、统计、出纳、保管及金库等事宜，确立了财务行政秩序，实施统筹统支，保证军政供给。1945年1月7日，太岳区颁布了《太岳区1945年财政工作方针与任务》，对财政工作进行统筹规划。 2、财税收入法规 农业税和工商税是抗日战争时期财政的主要收入，在兼顾重心的同时，采取征收田房契税、发行公债等方法不断完善根据地的财政收入制度。 晋冀鲁豫根据地财政收入主要来源于农业税。在抗日战争时期，依据当地实际情况，农业税采用多种征收方式，主要有救国公粮、公平负担法及统一累进税等。废除苛捐杂税，完善合理负担办法，实行统一累进税，是这一时期农业的基本税收政策。1938年至1942年，太行、太岳和冀鲁豫区对农民征税主要实行的是合理负担，1943年至1948年，实行的是统一累进税。冀南区一直实行的是公平负担办法。 晋冀鲁豫根据地的工商税收主要由税务局统一征收。1941年10月，为统一领导全区税务工作，特设晋冀鲁豫边区税务总局，受晋冀鲁豫边区政府财政厅领导，各行署区设总局办事处，直辖于总局，负责领导和管理该区之税务工作，各专区依专区序列设分局。 晋冀鲁豫根据地的工商税主要包括出入境税、产品产销税、税务缉私三类。由于各地区情况不一，根据地政府对本区域内应纳税货物的种类和税率的规定各有差异，同一地区在不同时期也有不同规定。征收出入境税，一方面有利于打破敌伪封锁，调剂内地的需供；另一方面可以防止敌寇倾销与掠夺，粉碎日军“以战养战”的阴谋。税务缉私工作是税务部门对走私行为所进行的查禁活动，是税收法规的重要组成部分。 3、财政支出法规 在财政支出方面，根据地政府本着厉行节约、用之得当的原则，对财政支出政策作了严格规定。晋冀鲁豫根据地颁布了近200条关于财政支出的法律条令，涉及军政经费、科研经费、优抚抚恤救济经费、保健经费等方面。 三、晋冀鲁豫根据地的农林工商立法概况 抗日战争时期，农业税是晋冀鲁豫根据地财政收入的主要来源，边区政府对农业经济的发展尤为重视，促进农业发展成为改善人民生活和解决财政困难的基本政策。《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》（1941年9月1日）中规定，各地区要不断发展农业生产，扩大耕地面积，发展水利，改良种子、肥料、农具，开办农业试验场，提高生产技术，提倡农村副业。在以农业为主体的方针下，边区政府先后制定了一系列关于林牧副业、水利建设、植树造林等方面的法律法规。 1941年9月1日，《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》颁布，规定了发展工业经济的总体计划、政策和方向，具体内容为：①建立发展煤铁业、纺织业、造纸业及一切日常必需品的工业；②改进生产工具，提高生产质量；③优待各种专门技术人才，奖励技术发明家与劳动英雄，奖励私人企业；④发展农村生产合作事业，欢迎海内外人士及敌占区同胞向根据地投资发展生产事业，政府保护其安全，并予以必要的帮助；⑤在尊重中国主权及遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历，参加抗日工作，或进行实业、文化、宗教的活动。在此纲领文件的指导下，具体制定了相关领域的法律法规。 抗战时期，各根据地政府除努力促进商品流通和市场繁荣外，还努力打破敌人封锁，积极开展对外贸易，加强对敌经济斗争。 四、晋冀鲁豫根据地的金融立法概况 晋冀鲁豫根据地一直没有建立统一的边区银行，但各根据地在其所辖各区域内建立了自己的银行，制定该区域的金融政策。 冀南银行与鲁西银行成立后，都发行了各自的货币，对各区域内的金融货币政策都有详细的规定。这些政策为根据地的经济发展提供了制度保障。在确立冀钞为本区域本位币后，为了巩固扩大本币市场，边区政府对敌伪币及土杂钞采取驱逐的措施，对法币则在不同时期采取了不同的政策。冀钞发行后，根据地面临的第一个问题是扫清土杂钞。边区政府采取兑收和禁止流通等方式逐渐解决，将混合的货币市场转变为统一的本位币市场，稳固了冀钞的地位。在伪钞方面，根据地政府制定了严厉的法令。各根据地都严厉禁止使用、存贮、转运伪钞，从而阻止了伪钞对根据地的渗透，粉碎了日伪利用伪钞掠夺根据地物资的阴谋。为了巩固根据地货币，各根据地还颁行了禁止行使、携带、私自买卖金银及银币的法令。这些法令一般都规定禁止金银在市场上流通，凡持有金银火银币者，须兑换成本币，严禁私自携带金银及银币出境。如《晋冀鲁豫边区政府关于修正保护现银禁使银币暂行办法的通令》（1943年4月15日）、《晋冀鲁豫边区工商总局关于杜绝白银走私办法的通令》（1945年5月20日）。 在对待法币的问题上，各根据地都经历了一个从允许法币流通或者说依附法币到完全禁止其流通的过程。晋冀鲁豫根据地对法币的政策亦是如此。 根据地政府从抗日统一战线的总体大局出发，为了防止敌人金融侵略，更好地保护根据地的经济发展，这一阶段的口号是“保护法币”。冀南行政主任公署颁布了《关于筹备成立冀南银行发行冀南币，题发宣传大纲和标语口号的命令》，大力推广冀钞的宣传口号。随着国际形势的变化，边区政府对法币的认识有了新的转变。1941年4月17日颁发的《冀太联办对吸收兑换法币办法的指示》中指出：①不再强调保护法币，不再提出保护之口号，加强限制其流通，除向政府交纳税款、向银行交易等公营事业兑使外；②必须严厉禁止行使法币，并对各级作系统的渗透传达；③明确纠正以法币为冀钞基金的观点，要着重指出冀钞是以全区的生产品与全区总收人及硬币与生金银为基金。1942年9月1日，《晋冀鲁豫边区政府公布之本区保护法币暂行办法》颁布，该办法延续了“冀太联办”对法币的政策，为了避免存储法币带来的不必要损失，政府各种收入一律停收法币，改由银行统一兑换吸收。 1942年，由于国际战争形势变化，太平洋局势逐渐紧张。英、美、澳对日禁运，日本套取法币外汇意义已经不大，加之国民政府改变外汇政策，日本套购外汇途径被切断。日寇遂将其掌握的法币推向大后方和根据地，抢购物资，扰乱金融。在此情况下，中共中央要求晋冀鲁豫根据地对敌贸易完全不用法币，政治上宣传法币跌价的必然性，并适时压低价值吸收法币，扩大冀钞使用范围，吸收来的法币则抛出境外，换回货物。在9月8日发布的《晋冀鲁豫边区政府关于目前金融货币工作几个问题的意见》中指出：①本地区还是实行保护政策，绝对禁止法币在根据地内市面流通，但允许人民保存，不得随便到人民家里没收；②要严防敌伪奸商倾销法币入境，吸收根据地物资，原则上首先要严格兑收，继续设法制造法币差额，有原则的规定手续，伺机将法币推销排挤出境；③停止大量收兑，只有商民保存准备用于商业经济活动或维持生活的法币，可以酌量兑换，但数量不能过大。1942年，由于国际战争形势变化，太平洋局势逐渐紧张。在此情况下，中共中央要求晋冀鲁豫根据地对敌贸易完全不用法币，政治上宣传法币跌价的必然性，并适时压低价值吸收法币，扩大冀钞使用范围，吸收来的法币则抛出境外，换回货物。 抗日根据地的金融工作，是为“发展经济、保障供给”的总方针服务的。银行的基本任务之一便是为生产服务，通过发放农业、工业、商业贷款，促进根据地经济发展。对于私人之间的借贷活动，各根据地都颁行了借贷条款，取消了高利贷，将借贷利息规定在一定的范围内。 五、晋冀鲁豫根据地经济立法的总结抗日战争时期，晋冀鲁豫根据地面对内忧外患的艰苦环境，仍坚持颁布和实施一系列法律法规，对各项工作作出了明确的规定，以法制渠道规范根据地的经济建设，有其历史必要性。 首先，经济立法是革命形势发展的客观需要。抗日战争是人力与物力的总决赛，在晋冀鲁豫根据地开展游击战争期间，财经建设的任务极为繁重，它担负着发展经济、增加人民财富、保证军队供应、改善群众生活的重要职责，是创建根据地不可缺少的一个方面。 其次，经济立法是巩固根据地发展的必然要求。根据地建设是全面建设的一个过程，根据地政权的建立首先需要行政法规的指导，因此根据地建设实际上是从法制建设开始的。根据地的发展离不开经济、文化和武装力量的建设，这些建设活动在进行过程中无不需要法制的规范和引导。 第三，经济立法是根据地法制建设的内在需要。为适应抗战的需要，中共中央于1937年8月通过了《抗日救国十大纲领》，各抗日民主政权先后制定和颁布了相应的施政纲领，以此作为开展其他工作的准绳。 晋冀鲁豫边区政府成立后，虽然各地区都建立了抗日政权，但并不统一，缺乏符合边区实际情况的相关财政济政策及法规。根据地军需供应非常急迫，民众的生活也面临着困难，面对着抗日人民武装大量发展的形势，这一时期，“发展经济、保障供给”是根据地经济工作的中心。各地区政府为完成这一任务，颁布实施了一系列经济法律法规，尽管在实施过程中存在很多不足，但大部分法律法规都得到了贯彻，保障了根据地的经济建设，为当代中国法制建设提供了宝贵经验。在财政上，晋冀鲁豫根据地成立了财政和税收机构，减轻了人民的负担。在农林工商方面，晋冀鲁豫边区政府在向边区临时参议会、临时代办大会太行会议上的报告中指出，通过颁行农业法律和生产运动法规，在过去一年的生产建设中，农业解决了肥料少、荒地多、牲口缺乏、种子农具匮乏等问题。在货币金融方面，晋冀鲁豫根据地先后成立了冀南银行和鲁西银行，发行了冀南钞票和鲁西币。这些成就为保障晋冀鲁豫根据地的发展提供了有力的保证。 抗日战争时期，晋冀鲁豫根据地经济落后，战争频繁，连年发生灾荒，环境极其艰苦，根据地的经济建设正是在这样的环境中展开。从创立初期，面对财政、金融等方面的困境和问题，晋冀鲁豫根据地一直坚持通过立法的途径解决，不断推动根据地政权建设正规化、制度化。这为当下经济发展积累了宝贵的经验。 第一，经济立法要紧紧围绕国家建设的中心工作，坚持党的领导。 经济立法是总体法制建设的重要组成部分，是完善国家政权制度建设的必然要求，也是满足人民群众生活的需要。经济立法必须紧紧围绕国家建设的中心工作，有的放矢。在抗日战争时期，“发展经济、保障供给”是我们经济工作和财政工作的总方针，也是当时所有工作的中心。根据地的经济立法大都是为抗日民族统一战线服务，紧紧围绕抗战这一中心工作，制定了一系列法律法规。 第二，经济立法要结合实际，量力而行，坚持实事求是。 通过对晋冀鲁豫根据地经济立法的基本概况的考察，得出一条重要的经验：必须把法制建设与中国具体的国情相结合，形成有中国特色符合中国经济发展的法律制度。坚持以科学的、实事求是的精神探索经济立法问题，经济建设就能顺利进行，反之，则会对经济发展造成阻碍。 此外，经济立法还需要发扬艰苦奋斗、勤俭节约的精神。中国共产党从建党到新中国成立，一直发扬着艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统，在晋冀鲁豫根据地时期，党中央充分发挥了这一特色。晋冀鲁豫和各个抗日根据地财政工作都自始至终贯彻了厉行节约的原则，既重视开源又重视节流，采取了许多有效措施，加强支出管理，从而使有限的财力发挥了巨大作用。 晋冀鲁豫根据地颁布实施的经济法律法规，大部分都得到了贯彻和实施，取得了较大成绩，但也存在很多不足之处。从总体上而言，这一时期法律法规的制定与实施服务于抗战这一中心工作，随着根据地形势的变化而变化，往往出现法律累赘重复、体系混乱、法律制定程序不规范等弊端，缺乏稳定性。具体而言，许多政策法规的制定不够全面，立法过于分散，缺乏整体性，如出入口税只是为了增加财政收入，在保护根据地的生产和对敌进行贸易斗争方面，作用很差；金融活动只注意了活跃内地市场，却没有外汇管理，使本币信用不足，不能有效地刺激生产等等。当然，这与当时的战争环境和共产党对法律的认识程度都有着密切关系，随着国内形势的变化，中共对法制建设的认识不断深化，这些问题都得到了不同程度的解决。 推进法治建设是一个艰难而漫长的过程，需要不断的探索和完善。鉴于以往的历史经验和历史教训，必须不断加快经济立法，把经济建设纳入依法治国的全局统一考虑，增强法制观念，真正实现经济建设工作制度化、法制化 |
